(первое чтение) О проекте федерального закона № 895988-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части избрания глав муниципальных образований на муниципальных выборах)" (в части определения способа избрания глав муниципальных образований) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части избрания глав муниципальных образований на муниципальных выборах)»
Проектом федерального закона вносятся изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», направленные на установление единой процедуры избрания глав муниципальных образований исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Инициатива направлена на устранение неоднородности нормативного регулирования и прекращение практики, при которой глава муниципального образования может быть назначен в обход прямого волеизъявления граждан, в том числе на основе конкурсных процедур и решений представительных органов. Существующая редакция законодательства допускает избрание глав («сити-менеджеров») муниципалитетов по конкурсным основаниям, что в свою очередь не согласуется с принципом высшим выражением власти народа, являются свободные выборы, зафиксированным в статье 3 Конституции Российской Федерации.
В настоящее время, всенародным голосованием мэры избираются лишь в ограниченном числе административных центров Российской Федерации, включая такие города, как Абакан (Республика Хакасия), Анадырь (Чукотский автономный округ), Хабаровск (Хабаровский край), Якутск (Республика Саха (Якутия)). В остальных регионах основным способом назначения глав муниципалитетов остается либо решение представительного органа, либо конкурсная процедура, в том числе с участием комиссии, половина членов которой назначается главой субъекта Российской Федерации. Такая ситуация создаёт неравные условия реализации политических прав граждан в зависимости от субъекта Федерации и административного деления.
Отдельной проблемой становится размывание роли политических партий в формировании муниципальной власти. В ряде субъектов Российской Федерации проводится системное сокращение мандатов в представительных органах, замещаемых по партийным спискам, что ослабляет влияние политических институтов в органах местного самоуправления. В условиях, когда глава муниципального образования избирается не на прямых выборах, а через решение представительного органа, политические партии не участвуют в процессе определения ключевой фигуры муниципальной власти. Это приводит к деформации института политической конкуренции, снижению уровня политической ответственности и фактическому выводу партий из системы формирования органов власти на местах, что противоречит правовым основам публичной политики и принципу политического плюрализма, закреплённому в статье 13 Конституции Российской Федерации.
Проектом закрепляется универсальный порядок прямого избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах, за исключением населённых пунктов, в которых полномочия представительного органа осуществляются через сход граждан, в силу особенностей численности и компактности поселения. Таким образом, обеспечивается баланс между демократическим принципом выборности и спецификой малых муниципалитетов, где функционирует традиционная форма народного самоуправления.
Устранение конкурсной модели избрания направлено на ликвидацию конфликта интересов и бюрократического давления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации на кадровые решения представительных органов, что особенно важно в условиях политической и правовой реформы местного самоуправления. В отсутствие прямого голосования уменьшается ответственность главы перед населением, а представительный орган, назначающий главу по результатам конкурса, зачастую формируется под политическим контролем региональных элит, что противоречит целям и задачам муниципальной демократии.
На практике наличие альтернативных моделей формирования исполнительной власти на местном уровне не только снижает предсказуемость институционального регулирования, но и подрывает доверие граждан к самой системе самоуправления. Разные процедуры избрания глав муниципальных образований в рамках одного правового поля неизбежно создают правовую асимметрию. В условиях, когда в соседних муниципалитетах глава избирается всенародно, а в других назначается через непрозрачные конкурсные процедуры, нарушается принцип равного доступа граждан к участию в управлении делами территории, что подрывает правовую стабильность и усиливает политическую фрагментацию.
Дополнительно следует учитывать, что действующая модель конкурсного назначения нередко сопровождается формальным характером процедуры и закрытостью критериев оценки кандидатов. Ситуация, сложившаяся в городе Березовский Свердловской области, ярко демонстрирует проблемы, возникающие при отказе от прямых выборов глав муниципальных образований. В январе 2025 года депутаты городской думы избрали на пост мэра Юлию Маслакову, начальника отдела инвестиционного развития администрации города и супругу личного водителя действующего главы. Примечательно, что Маслакова пыталась снять свою кандидатуру до голосования, но ей было отказано в этом праве. После избрания она отказалась принимать присягу и подала иск в суд с требованием признать выборы недействительными.
Этот инцидент вызвал широкий общественный резонанс и стал предметом обсуждения на федеральном уровне, поставив под сомнение легитимность и прозрачность процедуры назначения глав муниципалитетов через конкурсные комиссии. Случившееся в Березовском стало своего рода "позором на всю страну", подчеркнув фиктивность и формальность подобных назначений, когда ключевые решения принимаются без учета воли и интересов местных жителей.
Наконец, важно подчеркнуть, что отказ от прямых выборов не является нейтральным техническим решением. Это политико-правовой выбор, от которого зависит архитектура взаимодействия государства и общества. Легитимность публичной власти начинается с механизмов её формирования. Установление повсеместной прямой выборности глав муниципальных образований позволит не только восстановить доверие к местной власти, но и укрепить систему политической ответственности, которая является основой конституционного строя Российской Федерации.
Вносимые изменения обеспечивают единообразие применения принципов избирательного права на всей территории Российской Федерации, исключают возможность дискреционного выбора порядка избрания на уровне субъекта Российской Федерации, тем самым исключая произвольное ограничение избирательных прав граждан. Законопроект соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (в частности, Постановление от 27 июня 2013 года № 16-П), согласно которым формирование органов местного самоуправления должно строиться на основе механизмов, обеспечивающих подлинное участие населения в решении вопросов местного значения.
Предлагаемые изменения не затрагивают действующие полномочия избранных до вступления закона в силу глав муниципальных образований. Применение новых положений осуществляется по истечении их сроков полномочий, что исключает правовую ретроспективность и обеспечивает правовую определенность для органов местного самоуправления и граждан.
Проект закона носит системный характер, согласован с основополагающими принципами публичной власти, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, и не требует дополнительных расходов из федерального бюджета. Одновременно законопроект повышает прозрачность и легитимность власти на местном уровне, способствует восстановлению доверия к институтам самоуправления, укрепляет единство правовой системы и демократического устройства государства.
Принятие закона позволит обеспечить политическое равенство граждан вне зависимости от административных решений субъектов Федерации, восстановит принцип ответственности власти перед обществом и завершит реформу местного самоуправления на основе конституционных норм.