(первое чтение) О проекте федерального закона № 1036991-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и статью 9 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (о правовом регулировании изъятия из обращения и утилизации пищевых продуктов) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и статью 9 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»

Разработка проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и статью 9 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – законопроект) направлена на совершенствование правового регулирования отношений в сфере изъятия из обращения и утилизации пищевых продуктов.
Одним из существенных направлений развития законодательства в области отходов производства и потребления является создание правовых условий минимизации отходов, стимулирования их переработки и вторичного использования.
Регулирование отношений в области утилизации отходов, включая утилизацию изъятых из обращения некачественных пищевых продуктов, осуществляется на основании Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон об отходах), а также подзаконных нормативных актов, принятых в соответствии с данным федеральным законом.
Специальные нормы об утилизации пищевых продуктов предусмотрены Федеральным законом от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее – Федеральный закон о качестве и безопасности пищевых продуктов), нормативных правовых актов, принятых в его развитие.
Ряд положений, направленных на регулирование утилизации пищевой продукции установлены также Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», иными федеральными законами, подзаконными нормативными актами.
Законопроектом предполагается ликвидировать пробелы и противоречия в регулировании отношений в области утилизации пищевых продуктов, а также закрепить правовые нормы, направленные на гармонизацию законодательства в области отходов производства и потребления и законодательства о качестве и безопасности пищевой продукции.
Согласно данным, приведенным в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176), свыше 30000 млн. тонн отходов накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. По итогам инвентаризации территорий выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн. человек. Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках, что приводит к выводу продуктивных сельскохозяйственных угодий из оборота. Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн. гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300 - 400 тыс. гектаров.
Существенный вклад в накопление отходов ежегодно вносят отходы пищевой продукции, в состав которых входят изъятые из обращения пищевые продукты, качество которых не отвечает нормативно установленным требованиям, в том числе срок годности которых истек. Пищевые отходы составляют основную часть твердых коммунальных отходов содержание которых зависит от сезона и колеблется в пределах 25–35% весной и 40–55 % — в летне-осенний период.
Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р) отмечается, что одной из нерешенных задач на федеральном и региональном уровнях является создание инновационной, технико-экономической системы, позволяющей минимизировать количество захораниваемых отходов, максимально обеспечив при этом ресурсосбережение, повторное вовлечение в хозяйственный оборот утилизируемых компонентов отходов в качестве сырья, материалов, изделий, превращение отходов во вторичное сырье для изготовления новой продукции и получения энергии.
Замечается рост негативных явлений неэффективного и нерационального использования изъятой из обращения пищевой продукции, пригодной в том числе и для вторичного использования в хозяйственной деятельности. Участились случаи противоправной реализации просроченной продукции населению, в том числе вне торговых точек.
Данные явления выступают факторами дисбаланса в производстве, обороте и потреблении пищевой продукции, наносят экономический ущерб, нравственный, и экологический вред. Отметим при этом, что производство и потребление данной продукции является одними из существенных факторов продовольственной безопасности государства. Увеличение не переработанных отходов создает риск ухудшения экологической обстановки.
Так, по данным общественных организаций в крупных городах России (свыше 0,5 млн. чел), в которых проживает около 48 млн. чел., годовой объем отходов хлебобулочных изделий составляет 112,6 тыс. тонн.
При этом из одной тонны зерна можно получить 1,088 тонны хлеба. Следовательно, ежегодно в отходы отправляется не менее 103,5 тыс. тонн зерна.
В этой связи особого внимания заслуживает получившая распространение практика вывоза на полигоны твердых бытовых отходов значительных партий хлебопекарных и кондитерских изделий с истекшим сроком годности. При этом факты скопления нереализованных партий хлебопекарных и иных изделий на полигонах ТКО вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе.
Утилизация (переработка и вторичное использование) пищевых отходов необходима для снижения негативного влияния на окружающую среду. Захоронение органических отходов на полигонах приводит к выделению свалочного газа. Помимо высокой опасности возгорания и взрывов, свалочный газ оказывает пагубное воздействие на органы дыхания человека. Имея способность накапливаться в почве, газ вызывает массовую гибель растительного покрова по всей зоне своего воздействия. Это в свою очередь увеличивает риск загрязнения земель и повышение затрат на их восстановление.
Также следует отметить, что основными газами в составе свалочного газа являются СН4 (метан) и СО2 (диоксид углерода), которые являются парниковыми газами и их выброс в атмосферу, согласно научным заключениям, оказывает влияние на изменение климата. Вовлечение пищевых отходов во вторичный оборот и сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение на полигонах, приведет к снижению выбросов парниковых газов в атмосферу. Это будет способствовать цели, заложенной в Стратегии социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2021 г. № 3052-р, а также национальным целям развития РФ в блоке «Устойчивая и динамичная экономика», согласно указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», а именно, целям по утверждению и реализации программ адаптации к изменениям климата на федеральном, региональном и корпоративном уровнях, созданию национальной системы мониторинга климатически активных веществ.
Сложившаяся ситуация нуждается в исправлении с принятием ряда законодательных и организационных мер.
Следует отметить, что возможности использования отходов пищевых продуктов, прежде всего, срок годности которых истек, на практике достаточно широки, а потребность в этом только возрастает.
Пищевые отходы, как вторичные ресурсы, могут быть использованы в качестве источника энергии. Превращение отходов в биогаз с помощью специальных установок позволяет получать электроэнергию и тепловую энергию. Пищевые отходы можно компостировать, получая органические удобрения. Переработка пищевых отходов позволяет изготавливать полезные продукты: из них делают пищевые добавки (пектин, органические кислоты, крахмал, костную муку и др.).
Так Разработаны и известны технологии переработки просроченных и изъятых из обращения хлебопекарных изделий, в сырье для производства корма для животных.
В условиях необходимости обеспечения продовольственной безопасности и развития отечественного АПК организационные меры, направленные на увеличение и стабилизацию кормовой базы животноводства, оказываются безусловно актуальными. Решение вопроса сырья и ингредиентов для корма непродуктивных животных актуально в условиях санкционных мер, затронувших области ветеринарии, производства и поставки кормов из-за рубежа. Так, Федеральной научно-технической программой развития сельского хозяйства на 2017 - 2030 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 25.08.2017 № 996) указано, что животноводческие организации агропромышленного комплекса Российской Федерации не в полной мере обеспечены качественными объемистыми кормами и сбалансированными комбикормами.
Ряд нормативных условий делает надлежащее правовое оформление отношений по передаче просроченной продукции для утилизации и далее в качестве вторичного сырья производителям корма затратным и тем самым экономически невыгодным для владельцев пищевых отходов, которыми чаще всего являются крупные торговые организации, организации, обеспечивающие общественное питание и др. Имеется ряд обязательных административных требований, соблюдение которых также усложняет процесс приобретения просроченных хлебопекарных изделий в качестве сырья для производства корма для животных.
В настоящее время внесенными поправками в Федеральный закон об отходах установлены правовые условия стимулирования вторичного использования отходов. Введено понятие вторичных ресурсов - отходов, которые или части которых могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии и которые получены в результате раздельного накопления, сбора или обработки отходов либо образованы в процессе производства. Дано понятие утилизации отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов.
Между тем, в целях реализации законодательства об отходах при осуществлении утилизации пищевых продуктов требуется внесение изменений в законодательство о качестве и безопасности пищевой продукции и законодательство о торговой деятельности в части регулирования данным законодательством отношений по временному хранению, экспертизе, утилизации или уничтожению изъятых из обращения пищевых продуктов.
В частности, в законодательстве о качестве и безопасности пищевых продуктов, равно как и в законодательстве об отходах не установлены специальные нормы об утилизации и обращении со вторичными пищевыми ресурсами, формирующими надлежащий правовой механизм. Это создает существенные пробелы в правовом регулировании, препятствующие эффективному правовому регулированию минимизации пищевых отходов и рациональному использованию вторичных пищевых ресурсов и получаемого из них вторичного сырья.
В указанных целях законопроектом предполагается внесение ряда изменений в Федеральный закон о качестве и безопасности пищевой продукции, в том числе:
- вводится нормативное понятие вторичных пищевых ресурсов ;
- предлагается закрепить запрет уничтожения пищевых продуктов, являющихся вторичными ресурсами;
- устанавливается, что перечень и порядок утилизации вторичных пищевых ресурсов должен устанавливаться Правительством Российской Федерации;
- уточняется порядок проведения экспертизы и временного хранения пищевых продуктов, являющихся вторичными ресурсами, а также особенности передачи таких вторичных ресурсов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим утилизацию такой продукции.
Внесение изменений в статью 9 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» продиктовано необходимостью введения мер, стимулирующих заинтересованность торговых организаций в организации утилизации пищевой продукции.
В указанных целях законопроектом предлагается исключить для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующим субъектам, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрет на возмещение расходов, связанных с утилизацией непроданных продовольственных товаров, являющихся вторичными ресурсами.
Принятие законопроекта будет способствовать снижению количества уничтожаемых и вывозимых на полигоны ТКО пищевых отходов, включая предотвращение массового уничтожения хлебопекарных изделий, созданию правовых условий утилизации вторичных пищевых ресурсов и производства вторичного пищевого сырья.
Ожидается, что данные меры будут способствовать повышению устойчивости кормовой базы животных, что в целом должно способствовать решению задач продовольственной безопасности и развитию АПК в государстве.
Предполагается снижение избыточных административных барьеров и издержек организаций торговли в связи с утилизацией хлебопекарной и кондитерской продукции с истекшим сроком годности, а также стимулирование хозяйствующих субъектов, производящих корм для животных, по развитию технологий в сфере производства корма из вторичного сырья, полученного из такой продукции. Эти меры также должны быть направлены на стимулирование рационального обращения с хлебопекарной и иной пищевой продукцией.
Ожидается также увеличение прозрачности и стабильности оборота пищевой продукции, увеличение прозрачности и сбалансированности процессов их производства и потребления.
Прогнозируемое уменьшение объемов вывоза и складирования пищевых отходов на полигонах ТКО должно способствовать снижению неблагоприятной нагрузки на окружающую среду.
Планируемые изменения в нормативно-правом регулировании не будут противоречить положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.