(третье чтение) О проекте федерального закона № 356085-4 "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона

«Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области

использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»

I. Необходимость разработки проекта федерального закона «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) обусловлена следующими системными проблемами атомного энергопромышленного комплекса России.

1. Отсутствие механизмов управления организациями атомного энергопромышленного комплекса, адекватных потребностям рыночной экономики.

Атомная отрасль России сегодня является одной из немногих отраслей отечественной экономики, реализующих экспортный конкурентный потенциал за счет производства наукоемкой высокотехнологичной продукции.

Со времени своего создания отрасль формировалась как целостный научно-промышленный комплекс, ориентированный на разработку и производство ядерного оружия в условиях мобилизационной экономики, решение задач исключительно оборонного характера. Позднее к ним добавилась задача развития атомной энергетики.

С начала 90-х годов прошлого века в условиях почти полного прекращения бюджетного финансирования научных разработок и существенного снижения объема государственных, в том числе оборонных, заказов залогом выживания атомной отрасли России стал экспорт продукции гражданского назначения. Вовлечение отрасли в коммерческую деятельность, присутствие ее на мировом ядерном рынке позволило сохранить существование в России атомной промышленности и избежать остановки ее предприятий.

Вместе с тем этот процесс не сопровождался структурной реорганизацией отрасли на принципах рыночной экономики, что привело к нарастанию в ней системных противоречий. Организации как оборонного,

так и гражданского сектора отрасли, сохраняющие статус федеральных государственных унитарных предприятий и формальную принадлежность к оборонному комплексу, по существу, продолжают работать в условиях планово-распределительной системы хозяйствования и управления. Однако большинство предприятий имеет преимущественно гражданский профиль деятельности, что требует применения к ним соответствующих механизмов управления, включающих государственное регулирование и рыночные инструменты финансирования, в то время как в оборонной сфере необходимым является использование прямого государственного управления и бюджетного финансирования. Попытки совмещения этих механизмов неэффективны.

Компенсация возникающих экономических перекосов осуществляется за счет сложной системы перекрестного финансирования, не стимулирующей реализацию программ сокращения издержек и, соответственно, комплексное решение задач повышения конкурентоспособности продукции.

Предпринимавшиеся в отрасли в середине 90-х годов попытки реформ рыночного характера носили половинчатый характер и не привели к формированию подлинно рыночной системы хозяйствования. Некоторые технологические связи оказались нарушенными.

В настоящее время организации отрасли функционируют как в форме федеральных государственных унитарных предприятий (организации, осуществляющие обогащение и генерацию, а также функционирующие в области прикладной науки), так и в форме акционерных обществ (организации, осуществляющие добычу урана, производство топлива, частично выпуск продукции машиностроения и строительство, а также компании-экспортеры).

Законодательством Российской Федерации установлена разная система управления со стороны государства акционерными обществами и федеральными государственными унитарными предприятиями. Таким образом, в отношении организаций атомной отрасли отсутствует единая система государственного управления хозяйственной деятельностью. Это затрудняет проведение единой стратегии, единой инвестиционной и технической политики.

2. Несоответствие организационно-правовой формы унитарного предприятия задачам развития атомного энергопромышленного комплекса в условиях рыночной экономики.

Организационно-правовая форма унитарного предприятия не отвечает требованиям рыночной экономики.

Так, на базе унитарных предприятий невозможно создать

полноценные вертикально интегрированные (холдинговые) структуры, аналогичные существующим в зарубежной атомной промышленности. Это не позволяет обеспечить единство управления производственными мощностями и технологическими стадиями процесса производства, ориентированными на выпуск востребованных рынком видов конечной продукции.

В то же время основные зарубежные конкуренты отечественной атомной отрасли представляют собой транснациональные корпорации с измеряемой миллиардами долларов США капитализацией, организованные как вертикально интегрированные структуры (например, AREVA, URENCO, Westinghouse-Toshiba). В рамках подобных компаний, как правило, объединяются основные производственно-технологические стадии атомной промышленности (добыча, конверсия и обогащение урана, проектирование, строительство, обслуживание атомных электростанций и фабрикация топливных сборок для них). Подобное объединение обеспечивает концентрацию организационных, инвестиционных, инновационных, технологических, производственных, трудовых ресурсов для цели производства имеющей рыночный спрос продукции и является важным фактором повышения конкурентоспособности зарубежных транснациональных корпораций. Использование этих факторов позволило иностранным государствам активно развивать гражданскую атомную энергетику и предопределило успешную конкуренцию их отраслевых холдингов, в частности на мировом ядерном рынке.

Организационно-правовая форма унитарного предприятия не удовлетворяет кредитно-инвестиционным потребностям предприятий и не позволяет обеспечивать необходимый уровень развития атомного энергопромышленного комплекса. Так, сделки унитарных предприятий по привлечению кредитно-инвестиционных ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации требуют согласования с различными федеральными органами исполнительной власти.

3. Исключительная федеральная собственность на ядерные установки, ядерные материалы и пункты их хранения.

Россия, как один из ведущих участников мирового ядерного рынка, ввела гражданскую продукцию атомной отрасли во внешнеторговый и внутренний оборот. Однако его нормальному осуществлению препятствует закрепленная в статье 5 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» исключительная федеральная собственность на все ядерные материалы, пункты их хранения и ядерные установки. При этом ядерные материалы могут передаваться юридическим лицам только в пользование. Результатом такого законодательного

регулирования является неопределенность имущественных прав организаций атомной отрасли на основные средства, на производимую и реализуемую ими продукцию и, соответственно, нелегитимность сделок с указанными объектами.

Движение продукции по технологическим стадиям производства осуществляется в форме возмездных сделок между организациями атомной отрасли. Таким образом, на каждой стадии ядерного топливного цикла с позиции гражданского права происходит распоряжение ядерными материалами (что правомочен осуществлять только собственник). В подобных условиях, продиктованных объективными экономическими обстоятельствами, коммерческая деятельность организаций отрасли входит в противоречие с указанной нормой статьи 5 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Незаконность вовлечения продукции атомной отрасли в гражданский оборот в условиях исключительной федеральной собственности на ядерные материалы неоднократно отмечалась различными государственными органами (см., например, Акт проверки Счетной палатой Российской Федерации эффективности . управления и распоряжения федеральной собственностью Минатомом России в части деятельности открытого акционерного общества «ТВЭЛ» от 30 мая 2003 г., с. 44 - 48).

Кроме того, норма статьи 5 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» фактически означает, что при осуществлении переработки давальческого сырья иностранного происхождения, поступающего в Россию, оно должно переходить в государственную собственность.

Исключительная федеральная собственность на ядерные установки и пункты хранения осложняет создание в России международных центров по обогащению урана. Такие центры, создаваемые как совместные предприятия с иностранным участием, не смогут иметь в собственности ядерные установки, ядерные материалы и пункты их хранения.

Указанные обстоятельства существенно снижают инвестиционную привлекательность отрасли для иностранных контрагентов.

Поскольку существующие на территории Российской Федерации разведанные месторождения урана не располагают значительными запасами, особое значение для российской атомной отрасли приобретает развитие собственной геологоразведки и добычи урана (текущей добычей покрывается лишь 20% потребностей российских атомных электростанций и экспортных обязательств). Исключительная федеральная собственность на ядерные материалы препятствует привлечению отечественных

инвесторов в разведку и добычу урана на территории России, поскольку инвестор не имеет перспектив получения в собственность природного урана на разведанном и разрабатываемом им месторождении. Таким образом, в условиях исключительной федеральной собственности на ядерные материалы отсутствуют перспективы развития минерально-сырьевой базы атомной отрасли.

II. Последствия сохранения существующего положения в атомном энергопромышленном комплексе.

Сегодняшние успехи России на мировом ядерном рынке поддерживаются за счет использования оборудования, технологического потенциала и стратегического запаса урана, созданных в период существования СССР, когда был разработан и внедрен ряд уникальных технологических решений, не имевших мировых аналогов (например, центрифужная технология обогащения урана). При этом использование достижений прошлых лет не сопровождается качественным прогрессом в развитии атомной отрасли в последние годы.

Между тем зарубежные компании в настоящее время завершают подготовку к новому этапу конкурентной борьбы за мировой рынок урана и услуг по его обогащению. Обновление технологической базы и запуск на ее основе производственных программ позволят им добиваться передела в свою пользу мирового рынка урана, вытеснения с него российских организаций. В таких секторах мирового ядерного рынка, как строительство атомных электростанций и производство основных компонентов реакторного топлива - тепловыделяющих сборок, также наметилась тенденция утраты российскими организациями прежних позиций, что может в ближайшем будущем привести к исчезновению спроса на экспортную продукцию отечественного реакторостроения и утрате Россией монополии на поставку тепловыделяющих сборок для энергетических реакторов советского образца, действующих в иностранных государствах.

Наметившаяся тенденция ослабления позиций России на мировом ядерном рынке может со временем привести к сокращению или полному прекращению отечественного ядерного экспорта. Это, в свою очередь, не только существенно уменьшит валютные поступления в федеральный бюджет, но и может дестабилизировать всю технологическую цепочку производства продукции гражданского назначения в атомной отрасли.

Данный вывод подтверждается анализом формирования структуры себестоимости ядерного топлива. В структуре себестоимости российской тепловыделяющей сборки доля природного урана составляет 25%, услуг по его обогащению - 7%, собственно изготовления тепловыделяющей

сборки - 68%. В основе того, что на долю услуг по обогащению урана приходится столь малый процент себестоимости тепловыделяющей сборки, лежит сохраняющаяся практика жесткого государственного регулирования ценообразования в атомной энергетике, когда одновременно нормируются как цена низкообогащенного урана в начальной стадии процесса производства ядерного топлива, так и цена конечного продукта - тариф на электрическую и тепловую энергию, вырабатываемую атомными электростанциями. Устойчивость всей производственной системы отрасли обеспечивается исключительно за счет высокорентабельных обогатительных предприятий, убытки которых от занижения цены на услуги по обогащению урана для российских атомных электростанций покрываются за счет их прибыли от экспорта. Таким образом, при сохранении нерыночной системы отношений уязвимость предприятий российской атомной отрасли весьма велика и зависит главным образом от устойчивости экспортных позиций отрасли.

Развитие негативных тенденций в гражданском секторе отрасли с большой вероятностью приведет к кризису ядерного оборонного комплекса в силу неразделенности их производственных мощностей, организационной структуры, механизмов управления, финансовых потоков. В результате может возникнуть системный кризисный эффект, последствия которого проявятся:

в ослаблении ядерного оборонного комплекса, чреватом утратой возможности обеспечивать необходимый потенциал сдерживания;

в невыполнении планов ввода генерирующих мощностей в наиболее населенной и промышленно развитой европейской части страны, что приведет к нарастанию риска нарушения устойчивого энергоснабжения и техногенных катастроф.

III. Цели законопроекта.

Преодолению накопившихся в атомной отрасли проблем должна способствовать реструктуризация атомного энергопромышленного комплекса. Одним из ключевых условий проведения данной реструктуризации является принятие федерального закона, предусматривающего формирование ее правовых основ, в том числе установление особенностей управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, а также введение права собственности российских юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов.

Законопроект не имеет целью одновременное преодоление всех многочисленных проблем атомной отрасли. Предметом его регулирования

является более узкий, но не терпящий отлагательства круг вопросов, касающихся улучшения работы атомного энергопромышленного комплекса.

Основная цель законопроекта состоит в том, чтобы в возможно короткий срок создать стартовые условия для повышения конкурентоспособности отечественных организаций атомного энергопромышленного комплекса на международных рынках, усилить их инвестиционную привлекательность, устранить имеющиеся в действующем законодательстве пробелы и противоречия, препятствующие эффективной работе организаций атомной энергетики, упрочить и упорядочить имущественную основу их производственно-хозяйственной деятельности, привести организационную, правовую и управленческую структуру атомного энергопромышленного комплекса в соответствие с современными условиями функционирования российской экономики в целом.

Принятие и реализация данного федерального закона должны позволить преодолеть наметившиеся негативные тенденции посредством изменения организационно-правовых условий функционирования атомной отрасли в соответствии с экономическими интересами государства и современными условиями хозяйствования.

IV. Возможная структура атомного энергопромышленного комплекса в результате реализации федерального закона.

Законопроектом предусмотрено разделение атомной отрасли на гражданский и оборонный секторы. В результате проведения мероприятий, предусмотренных законопроектом, федеральные государственные унитарные предприятия атомной отрасли, относящиеся к гражданскому сектору и включенные в перечень, утвержденный Президентом Российской Федерации, будут акционированы.

Законопроектом установлено, что его действие не распространяется на организации ядерного оружейного комплекса, состав которого определяется Президентом Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено, что Президент Российской Федерации может определить открытое акционерное общество, 100% акций которого будет находиться в федеральной собственности (далее -основное акционерное общество), как основу для построения интегрированной структуры, объединяющей хозяйственные общества атомного энергопромышленного комплекса. В уставный капитал основного акционерного общества по решению Президента Российской Федерации могут быть внесены находящиеся в федеральной собственности акции акционерных обществ атомной отрасли, как

существующих в настоящее время, так и созданных в результате преобразования федеральных государственных унитарных предприятий.

В результате будет сформирована однородная организационная структура атомного энергопромышленного комплекса, имеющая единый управленческий центр, способная функционировать, исходя из принципов рыночной экономики. Указанная структура позволит, с одной стороны, обеспечить экономическую эффективность и конкурентоспособность российских организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, а с другой стороны, сохранить государственный контроль - прямой или опосредованный - за всеми организациями, осуществляющими деятельность в этой области.

При этом публично-властные функции по проведению государственной политики в области использования атомной энергии будет продолжать осуществлять Росатом.

В дальнейшем, в рамках корпоративных взаимоотношений между основным акционерным обществом, его дочерними обществами и государством, выступающим в качестве акционера основного акционерного общества, система внутренних связей новой структуры атомного энергопромышленного комплекса будет совершенствоваться.

Законопроект также предусматривает возможность внесения в уставный капитал основного акционерного общества имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий атомного энергопромышленного комплекса. Данный механизм приватизации был успешно использован при проведении структурных преобразований федерального железнодорожного транспорта. Однако применительно к реструктуризации атомной отрасли указанный механизм рассматривается в качестве вспомогательного.

Законопроектом определено, что основному акционерному обществу при его создании передаются также федеральные государственные учреждения, осуществляющие деятельность в области дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, относящиеся к организациям атомного энергопромышленного комплекса, включенные в перечень, утверждаемый Президентом Российской Федерации. Передача этих учреждений и переход права собственности на их имущество к основному акционерному обществу осуществляются в порядке, максимально приближенном к процедуре преобразования унитарных предприятий в открытые акционерные общества, установленной законодательством Российской Федерации о приватизации.

V. Обеспечение реструктуризации атомной отрасли в сжатые сроки и с минимальными затратами.

Необходимость обеспечения реструктуризации атомной отрасли в сжатые сроки и с минимальными затратами обусловлена тем, что ее проведение в общем порядке привело бы к значительным затратам государственных средств и заняло бы не менее пяти лет. Упрощенный режим, предусмотренный законопроектом, позволит провести реструктуризацию в течение одного года.

При этом смена организационно-правовой формы предприятий и передача акций созданных акционерных обществ основному акционерному обществу не приведут к потере государственного контроля за организациями атомной отрасли, поскольку основное акционерное общество, которому будут принадлежать акции созданных акционерных обществ, будет полностью контролироваться Российской Федерацией как акционером.

VI. Основное содержание законопроекта.

Содержание законопроекта определено указанными выше целями и заключается в следующем.

1. Создание возможности нахождения ядерных установок, ядерных материалов и пунктов их хранения как в федеральной собственности, так и в собственности юридических лиц.

Законопроектом предусмотрена возможность нахождения ядерных установок, ядерных материалов и пунктов их хранения в собственности юридических лиц. При этом одновременно с законодательным разрешением права собственности юридических…