(первое чтение) О проекте федерального закона № 958050-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части исключения дублирования объекта и предмета контроля (надзора) между органами различных уровней публичной власти в сфере управления многоквартирными домами) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Настоящий законопроект разработан по результатам анализа правоприменительной практики в сфере жилищного контроля и надзора, осуществляемых в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (далее – ЖК РФ), итоги которого обсуждены на заседании Совета по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Актуальные вопросы государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства: проблемы и пути их решения», состоявшегося 25.03.2025.
Правовое регулирование в контрольно-надзорной сфере в целом направлено на исключение дублирования объекта и предмета контроля (надзора) между осуществляющими его органами различных уровней публичной власти.
Контрольно-надзорные функции в жилищной сфере в настоящее время разделены между региональным и муниципальным уровнями, исходя из принадлежности собственности на объекты жилищного фонда.
В соответствии со ст. 20 ЖК РФ предметом муниципального жилищного контроля (далее – МЖК) является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к использованию и сохранности жилищного фонда, содержанию общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям в муниципальном жилищном фонде.
Соблюдение этих требований в отношении остального жилищного фонда является предметом государственного жилищного надзора (далее – ГЖН), осуществляемого региональными органами ГЖН.
В итоге в одном доме, где есть хотя бы одна муниципальная квартира, осуществляется и ГЖН, и МЖК с идентичным предметом оценки.
Между тем в рамках ГЖН и МЖК оценивается не собственно жилое помещение, а деятельность уполномоченных структур по управлению многоквартирным домом (далее - МКД), прежде всего содержанию его общего имущества, включая коммунальные сети, предоставлению коммунальных услуг жителям, т.е. работа управляющих организаций (УО), ТСЖ, ЖСК и т.д.
Предпринимательская деятельность по управлению МКД осуществляется УО на основании лицензии, предоставленной органом ГЖН (ст.192 ЖК РФ).
В соответствии со ст. 196 ЖК РФ, ст.ст. 19 и 192 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» органы ГЖН ведут региональный государственный лицензионный контроль (далее- ЛК) за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению МКД.
Предметом ЛК является соблюдение лицензиатами лицензионных требований, в число которых входит исполнение всех обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных ч. 2 ст. 162 ЖК РФ.
Таким образом, деятельность УО по управлению МКД, в котором есть хотя бы одна муниципальная квартира, подпадает уже под три вида контроля и надзора: ЛК, ГЖН, МЖК.
Указанная вариативность источников регулирования и содержащихся в них механизмов осуществления контрольно-надзорной деятельности негативно сказывается на рынке управления МКД, где преобладают управляющие организации (под их управлением находятся 65 % МКД).
Применительно к управляющим организациям выявлены следующие регуляторные и практические проблемы разграничения предметов МЖК и ЛК.
Если в ч. 7 ст. 20 ЖК РФ установлен прямой запрет на осуществление ГЖН в отношении лицензионных требований, являющихся предметом ЛК, то вопрос о возможности осуществления МЖК в части обязательных требований, образующих предмет ЛК, в т.ч. в отношении общего имущества, не нашел однозначного решения в правоприменительной практике.
Вопрос о правомерности осуществления МЖК применительно к тем же требованиям, которые оцениваются в рамках ЛК, становится предметом судебных разбирательств, и суды по-разному отвечали на этот вопрос (например, определения Верховного Суда РФ от 29.09.2017 № 303-КГ17-13604, от 12.07.2019 № 309-ЭС19-9905, от 25.03.2020 № 309-ЭС19-26455, от 20.04.2020 № 309-ЭС20-4823, от 24.08.2020 № 310-ЭС20-114760, постановления Арбитражного суда Уральского округа от 10.10.2019 № Ф09-6329/19 и от 23.09.2021 № Ф09-6927/21, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.11.2022 № Ф08-11940/2022, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2020 № 17АП-18361/2019-АК и др.).
Недостаточная правовая четкость в этом вопросе влечет для контрольных органов - дискуссии о полномочиях по осуществлению контрольных функций в отношении МКД, где есть муниципальное жилье, для граждан - усложнение выбора контролера и удлинение сроков рассмотрения обращений по существу.
Наряду с изложенным инструменты реагирования на выявленные нарушения в рамках МЖК ограничены по сравнению с ГЖН и ЛК.
В частности, это касается мер административного воздействия.
Согласно ч.3 ст. 13.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП) субъекты РФ могут наделить должностных лиц органов местного самоуправления правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, при осуществлении органами местного самоуправления делегированных субъектами РФ полномочий по контролю (надзору) и при осуществлении муниципального контроля. Однако такие протоколы могут составляться только по составам, прямо указанным в ч. 7 ст. 283 КоАП (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.10.2016 № 43-АПГ16-15).
Но в ч.7 ст. 283 КоАП не содержится статей, предусматривающих ответственность за отраслевые правонарушения в жилищно-коммунальной сфере, которые выявляются в рамках контрольно-надзорной деятельности (ст. 722 "Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений", ст. 723 "Нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами", ст. 723.3 "Нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами", ст. 141.3 "Осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии" и др.).
В силу ст. 2355 КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях по таким составам уполномочены органы ГЖН, а по некоторым из них - также рассматривать дела (в т.ч. ст. 722, 723, 723.3).
В результате органы местного самоуправления (органы МЖК) лишены ресурса по привлечению к административной ответственности даже очевидно виновного лица и правомочны отреагировать на правонарушение лишь в форме передачи материалов органам ГЖН.
В то же время орган ГЖН, совмещая в своих руках ГЖН и ЛК, обладает максимальным инструментарием в отношении одного и того же объекта.
Обозначенные нормативные проблемы для МЖК обуславливают низкую результативность деятельности его органов по сравнению с органами ГЖН.
Согласно Сводному докладу о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в РФ в 2023 году органами МЖК инициировано 740 контрольных (надзорных) мероприятий (т.е. в среднем менее 10 на 1 регион), лишь 18,1 % составила доля проверок с выявленными нарушениями. За этот же период в рамках ГЖН проведено 17 600 проверочных мероприятий, из которых в 45,1 % были выявлены нарушения обязательных требований.
Низкие показатели контрольной практики не способствуют накоплению компетенций у сотрудников органов МЖК, а увеличивают их профессиональный отрыв от сотрудников органов ГЖН, в деятельности которых отмечается высокая нагрузка.
Следует заметить, что Жилищным кодексом РФ с момента его введения в действие в 2005 году и далее на протяжении более 15 лет сохранялась модель государственного жилищного контроля/ надзора в отношении жилищного фонда независимо от его формы собственности.
К полномочиям органов местного самоуправления изначально был отнесен контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, т.е. исполнение полномочий его собственника. Осуществление же органами местного самоуправления МЖК именно как разновидности публичного контроля введено в ЖК РФ в 2012 году (Федеральный закон от 25.06.2012 № 93-ФЗ). При этом осуществление ГЖН в части муниципального жилищного фонда также сохранялось.
Лишь с 01.07.2021 в отношении муниципального жилищного фонда был исключен ГЖН и закреплен МЖК.
Однако, как показал анализ, существующая модель муниципального жилищного контроля как самостоятельного вида контрольной деятельности не обеспечила формирование четкой стабильной и профессиональной системы защиты прав жителей муниципального жилищного фонда.
Настоящим законопроектом предлагается упразднить муниципальный жилищный контроль с одновременным закреплением регионального государственного жилищного надзора в отношении жилищного фонда вне зависимости от его формы собственности.
Предлагаемое решение позволит:
- в целом повысить эффективность контроля (надзора) в жилищной сфере за счет концентрации контрольно-надзорных полномочий у одного субъекта;
- повысить уровень защиты прав граждан, проживающих в муниципальном жилищном фонде, за счет повышения статуса контрольно-надзорного органа;
- снять избыточную контрольно-надзорную нагрузку в отношении контролируемых лиц;
- унифицировать подходы к контрольно-надзорной деятельности.
Решение не повлечет ощутимого увеличения нагрузки на органы ГЖН, поскольку наблюдается устойчивая тенденция к сокращению количества объектов муниципального жилищного фонда. По сведениям Росстата в 2010 г. доля муниципального фонда составляла 10% от общей площади жилых помещений в Российской Федерации, в 2018 г. – 4,7%, в 2024 г. - уже порядка 3,5%.
Отдельные регионы уже воспользовались предусмотренным Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» механизмом перераспределения на региональный уровень полномочий по осуществлению МЖК (Воронежская и Тюменская области).
При этом сохраняются все законодательные механизмы эффективной организации контрольно-надзорной деятельности в регионах с вовлечением органов местного самоуправления.
В силу ч. 2 ст. 5 № 248-ФЗ полномочия по осуществлению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора) могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления. Отдельные полномочия по осуществлению ГЖН и (или) ЛК переданы органам местного самоуправления в 12 регионах.