(к отклонению) О проекте федерального закона № 532893-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части расширения методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля) (принят в 1 чтении 26.03.24)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на расширение существующих методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля.
В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий.
В настоящее время положения БК РФ регулируют проведение органами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - органы контроля) проверок, ревизий, обследований по уже свершившимся фактам финансово-хозяйственной деятельности (последующий контроль).
Законопроектом в целях обеспечения развития и распространения предварительного контроля предусмотрено расширение методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, которое в том числе обосновано необходимостью идентифицировать риски, управлять ими для предупреждения нарушений, что позволит формировать выводы и предложения по совершенствованию процесса управления общественными финансами в части повышения законности и эффективности их использования.
К действующим методам государственного (муниципального) финансового контроля (проверка, ревизия, обследование), установленным статьей 2671 БК РФ, добавляются:
для органов контроля - анализ;
для органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля - наблюдение;
для Федерального казначейства - бюджетный мониторинг в системе внутреннего государственного финансового контроля (далее - контрольный мониторинг).
Применение органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля новых методов будет осуществляться в отношении объектов контроля, перечень которых утвержден статьей 2661 БК РФ, и в рамках полномочий, установленных статьей 2692 БК РФ.
Порядок применения новых методов государственного (муниципального) финансового контроля органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении ими полномочий в соответствии со статьей 2692 БК РФ будет регламентирован федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации.
1. Право проведения анализа в настоящее время предусмотрено только для обеспечения экспертно-аналитической деятельности органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований. Соответствующие положения предусмотрены БК РФ (статьи 8, 157 и 2681), Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон № 41-ФЗ) и Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований".
При этом проведение анализа также необходимо органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля для целей уже осуществляемой органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля деятельности на основании поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минфина России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, касающейся предоставления на постоянной основе объективной и оперативной аналитической информации о финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля (группы объектов контроля), комплексной экспертной оценке их деятельности, механизмов предоставления и использования средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в целях формирования суждения об обоснованности (необходимости) выделенных (планируемых) объемов мер государственной поддержки объектов контроля, выявления причин недостижения соответствующих результатов или их рисков. В этой связи законопроектом уточняются положения статьи 2692 БК РФ.
Такой подход в полной мере коррелирует с проектом новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и согласован заинтересованными федеральными органами исполнительности власти в рамках подготовки проектом новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с положениями законопроекта анализ - это исследование отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта контроля (группы объектов контроля), систематизацию результатов исследования, а также причин и последствий, выявленных в пределах компетенции органа контроля нарушений и недостатков. Данное определение соотносится с положениями Закона № 41-ФЗ.
По результатам анализа предполагается оформление заключения. При реализации результатов анализа объекту контроля (группе объектов контроля) предполагается направлять рекомендации, содержащие выводы и предложения по повышению эффективности (результативности) осуществления финансово-хозяйственной деятельности (отдельных направлений деятельности) объекта контроля и (или) информацию о причинах и последствиях нарушений и недостатков, выявленных по результатам анализа, и (или) признаках возможных нарушений и рисках их совершения.
Кроме того, в случае выявления (подтверждения) нарушений, выявленных в ходе анализа или по его результатам посредством изучения законности финансовых и хозяйственных операций объекту контроля (группе объектов контроля) направляются представления и (или) предписания, а также в случае неустранения бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ и указанного в представлении, направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
Так как назначение дополнительного контрольного мероприятия для принятия мер реагирования в связи с фактом выявления в ходе анализа уже совершенного нарушения не требуется, данный механизм позволит исключить избыточную административную нагрузку для объектов контроля.
Такой подход будет способствовать принятию взвешенных управленческих решений с соблюдением принципа эффективности использования бюджетных средств.
2. В соответствии с положениями законопроекта наблюдение - это превентивное контрольное мероприятие, осуществляемое без взаимодействия с объектом контроля, посредством сбора и обработки данных об объекте контроля, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а также содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", иных общедоступных данных, для выявления рисков и признаков нарушений.
Применение метода наблюдения позволит собирать и обрабатывать данные о бюджетной сфере, процессах и операциях, происходящих в ней, предполагает максимальный охват данных об объекте контроля из открытых и доступных источников, государственных, муниципальных и ведомственных информационных систем. Это позволит органу внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля идентифицировать риски совершения нарушений.
При выявлении в ходе наблюдения рисков или признаков нарушений реализуется побуждающая мера воздействия - формируется предостережение, которое направляется в адрес объекта контроля.
Наблюдение в отличие от обследования является непрерывным процессом, который осуществляется без непосредственного взаимодействия с объектом контроля ("дистанционный контроль").
Под предостережением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о признаках нарушений и предложения об устранении рисков допущения нарушений.
Метод наблюдение также будет способствовать снижению нагрузки на объект контроля, поскольку в отличие от проверок, ревизий и обследований осуществляется без вовлечения объекта контроля. Предостережение будет позволять управлять риском самому объекту контроля.
3. В соответствии с положениями законопроекта контрольный мониторинг - это взаимодействие Федерального казначейства и объекта контроля, осуществляемое в электронной форме с использованием информационных систем. Данное взаимодействие будет основано на добровольном заключении соглашения Федеральным казначейством с объектом контроля и направлено на своевременное, качественное и эффективное управление процессами администрирования государственных финансов.
Предметом контрольного мониторинга будет являться обеспечение выполнения объектом контроля положений правовых актов, в том числе требований и рекомендаций по их соблюдению, условий договоров (соглашений), в рамках полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенных пунктом  1 статьи 2692 БК РФ.
Важным условием для осуществления контрольного мониторинга являются автоматизированные каналы взаимодействия, "цифровая зрелость" объекта контроля, высокий уровень организации внутреннего финансового аудита, выстроенная система управления рисками внутри организации, позволяющая следовать формируемому Федеральным казначейством мотивированному мнению.
Потенциальный объект контроля освобождается от проведения в отношении предмета контрольного мониторинга контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (проектируемый пункт 9 статьи 2671 БК РФ) и получает право постоянного оперативного и инициативного взаимодействия с Федеральным казначейством по регулированию (согласованию) с Федеральным казначейством правил своего "бюджетного (финансового) поведения" как по совершенным (совершаемым) операциям, так и по планируемым.
В свою очередь, Федеральное казначейство получает дистанционный доступ к данным объекта контроля, в том числе к агрегированным посредством внутренних информационных ресурсов объекта контроля, что позволяет в режиме реального времени (в том числе посредством цифровых датчиков и контрольных алгоритмов) формировать мотивированное мнение о необходимости корректировки финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля в целях обеспечения ее осуществления с соблюдением правил, установленных в финансово-бюджетной сфере.
Порядок и условия осуществления контрольного мониторинга, а также типовые требования к соглашениям, регламентирующим вопросы взаимодействия Федерального казначейства и объектов контроля, будут установлены Правительством Российской Федерации и Минфином России соответственно.
Внедрение контрольного мониторинга на постоянной основе будет способствовать сокращению затрат на проведение выездных проверок (ревизий), повышению уровня правовой культуры и бюджетной дисциплины, а также соответствует тенденции расширения цифровизации и реинжиниринга бизнес-процессов, оптимизации трудовых и временных ресурсов и позволит:
снизить административную нагрузку;
обеспечить электронное дистанционное взаимодействие;
работать над развитием механизмов "обратной связи";
управлять рисками в финансово-бюджетной сфере.
В этой связи законопроектом предлагаются соответствующие изменения в статью 2671 БК РФ в части введения новых методов государственного (муниципального) контроля, а также в статью 2701 БК РФ в части введения документов органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемых объекту контроля при реализации результатов новых методов государственного (муниципального) контроля.
4. Положениями статьи 2 законопроекта устанавливается особый порядок начала применений отдельных положений законопроекта касающихся осуществления контрольного мониторинга (с 1 января 2025 года), в связи с необходимостью утверждения постановлением Правительства Российской Федерации порядка и случаев осуществления Федеральным казначейством контрольного мониторинга.
Реализация предлагаемых законопроектом решений не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерацией.
Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования, не требуется.
Принятие указанного законопроекта не потребует выделения дополнительных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Реализация предлагаемых решений не будет оказывать влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Законопроект не содержит требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.